法治建设既要“抓末端、治已病”，更要“抓前端、治未病”。综合治理类司法建议是人民法院“抓前端、治未病”，主动参与社会治理的重要路径。但从实践情况看，综合治理类司法建议应当如何促进社会治理，仍存在较多问题，需要对综合治理类司法建议的相关制度进行优化。

　　一、司法建议融入社会治理的正当性

　　（一）具有现实需要

　　当前，万博体育下载正处于社会转型时期，社会矛盾激增，社会治理手段也从之前的以刚性化解、事后化解为主转为多元化解、前端化解为主。司法案件是社会矛盾的集中体现方式之一。人民法院在行使审判权的同时提出有关社会综合治理的司法建议，积极融入社会治理大格局，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”，为社会公众提供司法产品，以维护社会秩序，形成高效的法治实施体系，是人民法院适应新时代国家、社会及公民法治需求的现实需要，具有正当性。

　　（二）贴合预防风险的司法理念

　　事前防范优于事后治理，万博体育下载的国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，要推动更多法治力量向引导和疏导段用力。综合治理类司法建议作为实现法院社会治理职能的载体之一，本身具有宏观、治理、长效特性，决定了其对社会、经济必然会产生一定的影响。司法建议具有“柔性”属性，可以对社会问题“开药方”“治未病”，对可能出现的矛盾化解在前端，可承载法院参与社会治理的任务。司法建议创新了法院参与社会治理路径，符合国家、群众对司法的需求。应利用好司法建议，避免其局限于仅充当个案化解、裁判补充等“候补”角色。

　　（三）助推社会治理现代化的重要依托

　　党的二十届三中全会强调“完善共建共治共享的社会治理制度”。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，法治体系是国家治理体系的重要组成部分。社会治理是一个系统工程，需要注重治理体系之系统性、整体性、协同性。法院通过“审判”看“治理”、践行“审判”与“治理”并重，往往能及时发现更为深刻、尖锐的社会矛盾问题，进而提出司法建议，从源头上预防和解决问题，更能实现社会矛盾的预警与预防，发挥司法溢出效应。

　　二、综合治理类司法建议存在的问题及原因分析

　　（一）综合治理类司法建议存在的问题

　　本文以G省辖区三级法院近10年（2014年-2023年）发布的260份司法建议及其中的综合治理类司法建议为样本分析。

　　1.综合治理类司法建议占比不高。根据最高人民法院对司法建议的分类及观察样本发出时间进行归类，综合治理类司法建议数远低于个案、类案司法建议，样本中仅有37份为综合治理类司法建议，占14.23%，是个案司法建议的1/4，是类案司法建议的1/2。

　　2.基层法院的司法建议院均数偏低。G省37份综合治理类司法建议样本中，17个基层法院制发19份，制发数占比为51.35%；8个中级法院制发15份，制发数占比为40.54%；高级法院制发3份，制发数占比为8.11%；其中制发法院数量占G省对应层级法院总数的比例分别为15.04%、50%，院均数0.17份、0.94份。

　　3.建议内容缺乏可操作性。尤其是建议内容的表述未能体现法官参与社会治理的角色定位，缺少释法说理、提供法治服务的劝导语气，仍较多套用“协调配合”等笼统、行政套话词语。内容方面未能站在整个社会治理角度剖析问题，针对性不强、内容泛化。如M县法院针对校园暴力问题向教育局提出“加强在校生的法治教育、道德教育及加强校园安全保卫队伍建设”之建议，未剖析校园暴力产生的原因，建议采取的措施不够具体，教育部门实际上很难整改落实。

　　4.功能单一且反馈落实率低。司法建议的社会治理功能包括建立完善社会制度、预防治理社会问题、类案化解等。37份综合治理类司法建议大多数只具备一种功能，较少兼具两种或两种以上功能，未能体现多种功能的融合与协调。37份综合治理类司法建议反馈率为50%，且仅4份书面反馈。未反馈的主要原因是建议的问题已解决以及建议在客观上无法落实。

　　（二）综合治理类司法建议存在问题的原因分析

　　1.柔性司法建议反馈率、落实率低。柔性治理手段的司法建议视域下存在功能盲区，司法机关在制定过程中存在随意性且重视程度不够，导致制发建议质量不高、实操性不强。加之缺乏法律与制度保障，是否反馈和采纳全看被建议单位的态度，不能从根本上提高反馈率和落实率。

　　2.治理边界过于宽泛，法官专业知识难以匹配。行政部门的职能往往具有一定的专业性，大多数法官并不十分了解各个行政部门的职能分工，有的甚至想当然地根据个人知识储备提出不切实际、不属于建议对象职权范围的建议。因此，综合治理类司法建议应当注重前期调研，加强与建议对象的沟通，对于涉及创新社会治理、协同社会管理的建议，最好能够在法院内部、外部形成统一认知，消除认知偏差，确保可操作性。

　　3.法律及其他配套制度保障缺失。目前没有关于司法建议的专门法律，仅散见于部分法律、行政法规等规范性文件中。虽整体数量较为充足，但多数效力位阶较低、多为缺少刚性系统法律规定、工作机制尚有待优化、配套机制不到位、未形成系统化制度，且专门针对综合治理类司法建议的制度规范较少且更为零散。要建立中国式现代化法治国家，依法治国是前提，司法建议工作更应当有法可依、有制可循。鉴于综合治理类司法建议之社会治理特性，为尽可能发挥其功效，并非简单整合现有规范，而应健全、系统化制度规范，各机制之间相互融合、协同。

　　三、优化综合治理类司法建议相关制度的思考

　　（一）与案件审判融合衔接机制

　　引导法官在行使审判权时关注、思考案件成因，树立“审理与治理并重”的司法理念，养成“穿透式”审判思维，要善于发现案件背后的深层次社会治理问题，有的放矢地提出综合治理类司法建议。

　　（二）细化制发程序

　　总体流程为：承办部门在提出综合治理类司法建议前必须开展专题调研，加强与建议对象的沟通，在调研基础上提出司法建议（审议稿）后附带起草说明、依据、事前调研及与建议对象沟通情况一并提交归口管理部门进行审查；归口管理部门按规定形式、内容要件审查后，将经归口管理部门分管领导复审的审查结果反馈给承办部门修改；承办部门修改后再将司法建议（审议稿）提交其分管领导审核，如分管领导同意则提交本院审委会讨论，如分管领导不同意则继续修改直至再循环重复程序；本院审委会收到司法建议（审议稿）后应组织讨论，同意通过的则由院长签发完成司法建议的制定，如不同意的则退回承办部门修改再循环重复程序。各级法院可根据各自内设机构情况，在审管办、研究室、立案庭中选择一个部门作为归口管理部门，内设机构均可作为承办部门。

　　（三）健全长效动态审查备案制度

　　治理问题具有长期性和稳态性。综合治理类司法建议作为人民法院参与社会治理的载体之一，必然体现长效性，应建立起长效动态的审查制度备案。一是理顺对综合治理类司法建议的日常管理机制，健全动态备案报送机制；二是借鉴法院其他对外发出的法律文书、规范性文件制发流程，建立内容实质审查机制，对综合治理类司法建议提出的必要性及适当性、内容完备性及严谨性，以及合法合规性进行审查。

　　（四）建立动态效力审查机制

　　对已发出的司法建议进行动态效力审查，即在法律法规、国家政策、地方相关规定发生改变时，梳理司法建议是否存在合法合规问题。如尚未落实完毕的综合治理类司法建议，存在合法合规问题，即应进行修改或向被建议对象发出不再继续落实相关建议的说明。

　　（五）健全反馈、落实机制

　　综合治理类司法建议落到实处方能体现其“抓前端、治未病”之功能与价值。因此，要始终坚持效果导向，通过跟踪问效、定期回访等方式，将被建议对象落实司法建议情况、向法院反馈情况纳入平安建设考核考评内容，设置奖惩措施，建立考核激励机制，还要由被建议对象的主管机关或上级机关将落实整改情况纳入日常工作考核中，并进行指导、监督和协调。