□　朱元庆

　　冷战结束后，广大发展中国家迫切希望通过国际合作，消除国际人权活动中的对抗。在此背景下，1993年6月14日，第二次世界人权大会在奥地利首都维也纳召开，包括中国在内的180多个国家的代表出席会议。6月25日，会议通过了最后文件《维也纳宣言和行动纲领》（以下简称《维也纳宣言》）。它是西方发达国家与发展中国家相互合作和妥协的产物，在一定程度上反映了占世界人口绝大多数的广大发展中国家的意愿，为各国在此后一个时期开展国际合作、实现《联合国宪章》所规定的保护人权和基本自由的目标奠定了基础。

　　《维也纳宣言》第三部分第6条建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。此后，许多国家相继开启了制定国家人权行动计划的探索之路。

　　发展权是基本人权的一个组成部分

　　2002年联合国人权高专办发布《国家人权行动计划手册》，对国家人权行动计划的指导思想、目标及制定过程进行了规范和建议，再一次促进了各国制定国家人权行动计划的积极性。据不完全统计，截至2021年7月，已有58个国家制定了85期本国的国家人权行动计划，实施周期平均约为5年。

　　1993年至今，发布并实施国家人权行动计划的国家经历了探索期、平稳期、跃升期3个阶段，而联合国人权理事会普遍性定期审议机制则极大地促进了各国国家人权行动计划的制定和实施；亚非拉国家是国家人权行动计划制定的主力军。在57个国家和近80期国家人权行动计划中，亚非拉国家的国家数量和计划数量均占四分之三左右；广大发展中国家表现出更强的制定国家人权行动计划的兴趣，而经济发展水平较高的国家制定和实施国家人权行动计划的连续性更强。这一趋势也反映了《维也纳宣言》所重申的：发展权是一项普遍的、不可分割的权利，是基本人权的一个组成部分；认为发展与民主和尊重人权是相互依存、相辅相成的，发展权应得到履行。

　　各国实践对促进人权保障起到积极作用

　　1993年世界人权大会以来，位于欧洲的拉脱维亚、立陶宛、摩尔多瓦、挪威、瑞典、西班牙、芬兰7个国家先后制定了9期人权行动计划。这些计划在探索有效的检查促进机制方面进行了诸多有益探索。其中，在充分发挥国际人权机制的外在督促作用、发挥国内社会团体和民众底层监督作用、科学设置公共权力机构的专门监督职能等方面的做法和经验有一定参考意义。

　　非洲共有9个国家实施了10期人权行动计划。这些行动计划对保障政治权利和公民权利以及经济、社会和文化权利等作出具体安排，表达了执政者对促进人权保障的良好愿望。从各国人类发展指数的历史数据及联合国普遍定期审议的相关报告来看，非洲国家制定和实施国家人权行动计划有助于在某些特定方面改善本国的人权保障水平，提高国际社会的认可程度，但并不能够保证人权状况的根本好转。这充分表明，行动计划对人权状态的提升作用受制于一系列特定条件。综合比较各国计划的内容和实施效果，有五对关系尤其值得特别关注，即历史与现实的关系，国际与本土的关系，经济、社会和文化权利与政治公民权利的关系，秩序与计划的关系，承诺与实现能力的关系。

　　中国是联合国安理会五个常任理事国中唯一制定并实施国家人权行动计划的国家。

　　《国家人权行动计划（2009—2010年）》，是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划，行动计划明确了未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施。国家人权行动计划是在中国政府各有关部门和社会各界广泛参与下制定的。2009年4月13日，经国务院授权，国家人权行动计划由国务院新闻办公室发布。

　　《国家人权行动计划（2012—2015年）》分为导言，经济、社会和文化权利，公民权利与政治权利，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利，人权教育，国际人权条约义务的履行和国际人权交流与合作，实施和监督等七部分。

　　《国家人权行动计划（2016—2020年）》分为导言，经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，特定群体权利，人权教育和研究，人权条约履行和国际交流合作，实施和监督等部分，是首个与国民经济和社会发展五年规划相衔接的行动计划。

　　《国家人权行动计划（2021—2025年）》共分导言，经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，环境权利，特定群体权益保障，人权教育和研究，参与全球人权治理，实施、监督和评估8个部分，包含近200项具体目标和任务。

　　中国通过发布四期、实施三期国家人权行动计划的实践，探索出了一条符合国家实际的人权发展道路。

　　中国对全球人权进步事业作出应有贡献

　　“人权行动计划”本身就是一个政策宣言的表达。中国着重致力于通过制度化和法治化的双重路径保障人权，不仅强调将人权保障与民主政治的国家制度建设协调推进，更加注重根据宪法关于尊重和保障人权原则的指导。国家人权行动计划是中国政府促进和保障人权的阶段性政策文件，是一个涵盖政治、经济、社会、文化、生态环境等各个领域的官方政策，它表明政府开始将人权保障作为一项专门行动进行保障，即“国家人权行动计划”本身就是一个政策的宣言式文件，象征着国家政策的动向。但是对比三期人权行动计划具体内容，可以看出人权行动计划的内容在不断丰富，而政策宣言式的表达也不再适应社会发展的要求，因此，人权行动计划的内容表达也不再局限于“政策”层面，而是逐渐转化为规范的“立法式”，最后到实践中的“行动式”。

　　比如，人权行动计划中从受教育权的表述可以看到受教育权保障方式的转变。“受教育权”在三期人权行动计划中都是一项重点权利，三期人权行动计划对受教育权保障所用的篇幅相差不大，将其分段的话，三期人权行动计划分别有8段、7段和8段。三期人权行动计划都有对义务教育权利保障的表达，且对义务教育权利保障的方式开始逐渐聚焦，并对应了具体行动措施。关于义务教育均衡发展方面，第一期人权行动计划的表述是“积极推进义务教育均衡发展”，第二期人权行动计划的表述是“均衡配置教育资源”，第三期人权行动计划的表述是“加强农村教师队伍建设”。从内涵不明确的“均衡发展”转变为“教育资源”均衡配置，即学校标准化建设等物质资源的均衡，再到“农村教师队伍建设”这个影响教育公平实质因素的转变，抓住了教育权利保障的核心。即在促进义务教育均衡发展方面，受教育权保障从“保障公民平等的受教育权利”的宣言到“推进九年义务教育发展”的法律义务性强制教育，再到“2020年，劳动年龄人口平均受教育年限达到10.8年”具体目标的设定，以及建设物质设施、师资队伍的建设等措施，为受教育权的保障提供了具体实现路径。

　　作为超过10亿人口的国家、世界第二大经济体，中国在促进人权发展方面进行了积极探索，并通过制定、实施三期国家人权行动计划，以及正在实施的第四期国家人权行动计划，积累了宝贵经验，并与国家中长期发展规划步调一致，按部就班地向既定目标迈进。中国人民可能并不都知道国家人权行动计划，但每个中国人都是该计划的参与者和受益者，从经济、社会、文化权利到公民权利和政治权利的每一次跃升，不仅是中国人权事业的进步，也对全球人权进步事业作出应有贡献。

　　（作者系西南政法大学人权研究院副院长）